2017年10月23日，济源市人民政府出台了《关于进一步强化生活无着流浪乞讨人员等特殊群体救助管理的实施意见》（济政〔2017〕36号），市民政部门对《意见》的出台背景情况、主要内容、贯彻落实情况进行介绍。
一、出台《实施意见》的背景
近年来，郑州市民政局针对新时期救助管理面临的新形势、新任务和新要求，坚持问题导向，深入调查研究，积极探索流浪乞讨救助管理新路径、新方法，创建了“八位一体、五级联动”救助管理长效工作机制，取得了良好的社会效果，被国家民政部誉为救助管理“郑州模式”，在全国推广。
河南省民政厅要求全省各省辖市、省直管县（市）在救助管理工作中，制定相关法规政策，明确救助管理工作由政府负责、各部门齐抓共管。要转变主动救助就是民政部门一家独立救助的思想认识，下大力气着力推动协调机制建设，学习借鉴郑州“八位一体”工作模式。在2017年年底前，全省所有省辖市和省直管县（市）政府都要出台文件，建立起完善的部门协同机制。
根据民政部文件精神和省民政厅的安排部署，市政府于2017年10月23日出台了《济源市人民政府关于进一步强化生活无着流浪乞讨人员等特殊群体救助管理的实施意见》。
二、我国救助管理工作的演变
1982年5月12日国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，城市流浪乞讨人员的救助以强行收容、强制遣送为主要手段，其实质是以限制公民人身自由为内容的行政强制措施，在具体实施过程中，收容遣送机构把收容人员强行遣送至外地境内，不管不问甚至造成人员死亡事件。2003年震惊全国的“孙志刚事件”就是一个典型的例证。2003年3月17日，供职于广州的27岁的武汉科技学院毕业生孙志刚在去网吧的路上被派出所民警当作“三无人员”送至收容遣送中转站收容，次日，孙志刚被收容站送至一家救治站，在这里，孙志刚受到工作人员以及其他人员的野蛮殴打，并于3月20日死于这家救治站。事件的发生，引发社会各界对收容遣送制度的大讨论和深刻反思。2003年8月1日，国务院颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令381号），标志着收容遣送制度的终结和“自愿受助、无偿救助”管理制度的全面实施，这是我国社会救助制度的重大改革，也是完善社会保障体系的重要方面。
三、救助管理“郑州模式”的创建
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台后的近10年时间内，郑州市流浪乞讨人员救助管理服务工作仅由郑州市救助管理站承担。随着我国城市化进程的加快，作为省会城市和全国交通枢纽中心的郑州市城市框架逐渐拉大，外来人员逐渐增多，城市街头流浪乞讨人员等特殊困难群体的存在数量也呈上升趋势。街头流浪乞讨人员的成分及需求也呈现复杂与多样化，尤其在非物质需求、各类病人的医疗救治、特殊人群的救助需求等方面矛盾更加突出，务工人员、跑站骗助、临时遇到困难、传销被骗、家庭矛盾、失养的残疾孤寡老人、被遗弃的智障人员和病人、盲目外出、城市拆迁户流浪街头等求助者逐年上升。新的城市环境，复杂的救助人群，多样化的救助需求，使得救助管理工作发现难、救助难、安置难成为不容回避的现实，救助管理服务工作的作用也难以显现，不足百人的救助站更是感到力不从心，靠救助站单打独斗已不能满足“应救尽救”的救助工作要求。
社会、媒体、公众对弱势群体的关注度空前提高，对发生冲击社会道德底线的极端事件给予了无情的鞭打和拷问。2012年11月30日在郑州市发生的“农民工死亡事件”，经媒体宣传，把负责城市流浪乞讨人员救助管理工作的市救助管理机构推到了舆论的风口浪尖，在社会上产生了严重影响。“11.30事件”凸显了救助管理工作存在的突出问题和薄弱环节，主要体现在救助管理机构力量薄弱，难以落实“应救尽救”的要求；救助对象覆盖面较窄，难以落实“兜底”保障的要求；程序不明确，难以落实快捷有效救助的要求等。
“11.30”事件之后，郑州市委市政府高度重视，主要领导亲自听取工作汇报，研究解决问题，明确要求要形成长效工作机制，把党委和政府对社会弱势群体的关爱落在实处。在各部门深入调研、掌握实情、找到抓手的基础上，于2012年12月4日下发《关于开展关爱救助联合行动实施方案》，明确人社、民政、卫生、公安、城管、城建、宣传、监察等部门以及各区的责任。
2012年12月12日，郑州市下发《关于明确关爱救助联合行动有关问题的通知》，明确指出要充分利用现有卫生、公安等资源，发挥好网格作用，确定专用车辆，用于救助露宿街头流浪人员，12月17日再次下发《关于进一步加强社会救助和外来务工人员服务管理工作的通知》，要求郑州市政府政研室、郑州市民政局研究出台进一步完善救助体系，加大对流浪乞讨人员等特殊群体的救助力度；人社局、各区（县）政府和市政府各派出机构充实完善外来务工人员服务管理方案；将社会救助和外来务工人员服务工作纳入网格化管理，建立长效工作机制等要求。
经过2012年冬季救助管理工作实践，通过认真研究总结，依据国家、省、市现行文件精神，着眼社会发展进步，郑州市政府于2013年3月3日印发了《关于进一步强化城市流浪乞讨人员等特殊群体救助管理的实施意见》（郑政文[2013]60号，以下简称《意见》），从此建立了“政府管牵头、民政管救助、部门管巡查、社区管地块、公安管应急、市政管场所、人社管零工、卫生管急救”的“八位一体”长效工作机制和市政府、机关直属局委、区政府、街道办事处、社区“五级联动”救助网络体系，形成了各级各部门各尽其责，齐抓共管的工作格局，被民政部誉为救助管理服务“郑州模式”。
四、我市《实施意见》的内容
主要体现救助“郑州模式” “条块结合、以块为主” 的特点。建立了“政府牵头、部门配合”的长效工作机制，明确了有关部门在发现、排查、确定、告知、护送、救治、救助等工作环节职责，把街头救助服务细化到政府每个部门。所谓“块”就是各办事处一把手亲自挂帅，坚持属地管理原则。街道办事处、社区按照网格化管理的要求，建立逐级分包责任制，各司其职，各尽其责，密切配合，形成合力。所谓“条块结合”就是市政府、各局委、街道办事处、社区实施“多级联动”；“以块为主”就是街道办事处、社区承担救助管理主体责任，市政府和各局委承担各自责任。
救助管理长效工作机制，明确了属地管理的原则。各镇（办事处）承担救助管理主体责任，民政与相关部门分别承担相关具体职责，各部门齐抓共管，形成工作合力，从而解决了救助工作依靠民政部门单打独斗的局面。
明确了各辖区公安派出所，各街道办事处和各个社区，公安交巡警，市城市管理局，市城建局，市人社局和其他行政机关及群团组织工作人员发现、告知和护送责任。即各辖区公安派出所负责告知辖区内的宾馆、饭店、娱乐等公共场所流浪乞讨人员到市救助管理站接受救助；各街道办事处和社区服务中心负责告知居民生活小区、城乡结合部、小街小巷、废弃建筑工地、拆迁小区等区域流浪乞讨人员到市救助管理站接受救助；公安交巡警负责告知交通枢纽区、交通路面、交通信号灯路口等执勤区域内发现的流浪乞讨人员到救助管理站接受救助；市城市管理局负责告知城市道路、公园、游园、立交桥下、涵洞、垃圾站附近、河道两侧等区域流浪乞讨人员到救助管理站接受救助；住房城乡规划建设局负责告知在建建筑工地及周边的流浪乞讨人员到救助管理站接受救助；人力资源和社会保障局负责告知零工市场、职介场所等区域流浪乞讨人员到救助管理站接受救助。其他行政机关及群团组织工作人员负责告知辖区办公区、生活社区等区域流浪乞讨人员到辖区救助管理站接受救助。
明确了危重及特殊病人救治救助，明确卫生部门对拨打“120”发现街头的流浪乞讨急（危）重症病人、有明显特征的精神病人、传染病人等，本着先救治后救助的原则，由“120”第一时间送至就近医院救治，医院应无条件接收；确需转院治疗的，由市卫生部门会同首治医院尽快协调转院。从而保证了危重病人及特殊病人能够得到及时救治救助。
明确了特殊情况的处理，对突发疾病或不明原因疑似死亡街头的人员，110接警、120接诊后，应快速反应，第一时间赶赴现场；民政局要在第一时间通知市殡仪馆赶赴现场。110、120和市殡仪馆共同做好现场的处理配合工作，坚决杜绝尸体滞留街头现象的发生。
五、我市《实施意见》的创新
一是对危重病人先救治后救助。在借鉴郑州 “八位一体”模式的基础上，我市将医疗等经费保障问题融入我市《意见》，明确对于发现街头的流浪乞讨急（危）重症病人、有明显特征的精神病人、传染病人等，本着先救治后救助的原则，抢救、治疗费用可采用先记账、后结算的办法。对可以查找到其亲属、单位的，医疗、丧葬等费用与其亲属或所在单位协商解决；无法查明身源的医疗费由救助管理专项资金中予以解决。
二是对长期滞站超过3个月的流浪乞讨人员，按照相应规定妥善进行安置。救助管理站根据受助人员不同的民事行为能力采取不同的管理方式。对可以在救助站内进行救助的受助人员实行保护式管理。应当按性别分室住宿，女性受助人员由女性工作人员管理。受助人员生活标准按照济源市城市居民最低生活保障标准执行。
对超过3个月仍无法查明身份信息的滞留人员，民政部门负责甄别并向公安部门提供滞留受助人员信息，帮助滞留受助人员在定点医疗机构进行健康检查，符合条件的，纳入特困人员集中供养范围，落实各项社会救助政策。
长期滞留受助人员纳入特困供养后，根据滞留受助人员的年龄和身体健康状况等实际情况，分流安置。
一般受助人员落实集中供养。身体状况符合集中供养条件的滞留受助人员，安置到市社会福利院，按照全市集中供养标准对受助人员供养经费和护理费用做出预算，报市财政列支。
特殊受助人员送院治疗。纳入特困供养但身体状况不符合入住市社会福利院条件的滞留受助人员，如精神障碍患者、传染病人等，转送至市定点医疗救助机构进行救治、康复，救治费用按特困供养政策执行。
其他受助人员进行站外托养。市社会福利院因现有设施设备条件不具备、无法对纳入特困人员集中供养的流浪乞讨人员进行集中供养的，可通过政府购买服务方式，委托符合条件的公办、民办福利机构或其他社会组织，提供生活照料等具体服务。
未成年受助人员移送儿童福利院救助。对于无法查明家庭情况的流浪乞讨未成年人，移送市儿童福利院进行抚养照料，为其提供符合身心、年龄特点的生活照料和康复训练。
六、我市《实施意见》印发后的实践
一项好的制度要发挥应有的成效，不能挂在墙上，停留在纸上，必须持之以恒的的抓好落实。为确保长效工作机制在实际工作中的全面落实，重点抓了以下几项工作。
一是加强组织领导。领导重视是推动救助管理长效工作机制落实的前提，各级各部门都要高度重视，严密组织，要把贯彻落实长效工作机制摆上议事日程，常抓不懈。
二是突出重点季节。以开展“夏季送清凉”和“寒冬送温暖”活动为抓手，坚持把冬季救助作为落实长效工作机制的关键季节从四季中突出出来，以季促年，坚持不懈，实现常态。使流浪乞讨人员冬季救助工作有规可依、有章可循。
三是严格落实文件精神，对流浪乞讨人员妥善安置。近年来，市救助管理站先后接收了数十名流浪乞讨人员，其中有42名通过寻亲网等手段仍然无法找到流出地，滞留济源都在一年以上，最长的已达7年，目前均寄养在市精神卫生服务中心。这些流浪人员都伴有不同程度的智力、精神和肢体残疾，不能表述自己的真实身份，无法与亲属取得联系，也无法取得合法身份，更不能享受各项社会福利待遇。
《济源市人民政府关于进一步强化生活无着流浪乞讨人员等特殊群体救助管理的实施意见》、《济源市常住户口登记管理规定实施细则》，从制度上突破了长期滞留的流浪乞讨人员户口登记难的瓶颈。同时，户口问题的解决，也使这些生活无着的流浪乞讨人员能够顺利纳入我市特困人员供养范围。
市公安局通过公安部走失人口库和人口信息管理系统等数据库进行了排查，确保登记身份信息的准确性和户口的唯一性，并对这42名流浪乞讨人员进行DNA信息采集和指纹掌纹采集，录入全国打拐DNA信息库进行信息比对。市救助管理站将他们的照片和基本信息通过媒体进行公示，尽最大可能为其寻找亲属。
2017年12月22日，市公安局轵城分局集中为他们办理了户籍信息。27日，市民政局联合市残联与市肿瘤医院的专家到精神卫生服务中心现场办公，为17名年龄未达到60周岁的流浪乞讨人员，办理了残疾人鉴定手续，经民政局社会救助科完成审批程序后，2018年元月份，这42名流浪乞讨人员将纳入到我市特困人员供养范围，身体状况符合条件的，将入住市社会福利院（中心敬老院）。
四是实行目标考核。市综治办将城市流浪乞讨人员等特殊群体救助工作纳入各级政府及有关单位的目标考核体系，进行严格考核。对措施不力，隐瞒真实情况、推诿扯皮造成重大损失和不良影响的，追究有关责任单位和责任人的责任。
2017年10月20日
